Tomado de: ANIF, 1992. Cali. La Economía de las Pensiones. El Derecho al Futuro.
PRESENTACIÓN
Durante años el problema de las pensiones fue dominio exclusivo del casi esotérico cálculo actuarial. Sin embargo, el asunto ha venido llamando en forma cada vez más poderosa la atención del público, consciente de que las decisiones y hasta las omisiones en esa área tendrán profundas implicaciones sobre su bienestar y el de sus hijos.
La resistencia de los actuales usufructuarios del statu quo a cualquier cambio es enorme, por lo cual no resulta extraño que cualquier propuesta de modificación intente ser descalificada como la defensa de intereses limitados. Ello ocurre, especialmente, cuando lo que se propone es introducir elementos de mercado y devolver a los trabajadores su libertad de escoger.
El debate debe darse, ampliamente y a la luz pública. Por ello ANIF decidió convocar un foro en el cual, durante dos días, se discutió en detalle la opción de la privatización y la libertad.
El breve saludo a los participantes por parte del Ministro de Hacienda, Dr. Rudolf Hommes, no quedó, infortunadamente, recogido en la transcripción final, por lo cual presentamos disculpas. La posición oficial en materia de pensiones y cesantías fue presentada por el Dr. Francisco Posada de la Peña, Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y por el Dr. José Elías Melo, Superintendente Bancario.
La nómina de expositores internacionales estuvo encabezada por el exministro de trabajo chileno José Piñera, que ostenta la distinción histórica de haber logrado ponerle en su país “el cascabel al gato” en materia pensional, creando una alternativa para el manejo de las pensiones que hoy es objeto de admiración mundial. También participaron, para informar en detalle sobre la singular experiencia chilena, los doctores Pedro Montesinos, Delegado de la Superintendencia de Fondos de Pensiones de Chile y Patricia Jaime, Gerente Comercial de una de las mayores Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones en ese país. A su vez el Dr. Camilo Pieschacón, de Intercaser (España) discutió la experiencia europea en materia pensional, dejando en claro que en tales países, más que nada por razones históricas, hace rato desapareció la opción de establecer un sistema de capitalización individual.
La discusión de las opciones desde el punto de vista colombiano estuvo a cargo del Senador Fernando Botero, que entre otras cosas mostró lo absurdo de la pretensión del sistema tradicional de satisfacer criterios de equidad, cuando, en realidad, está plagado de graves desigualdades y abusos.
LA PROPUESTA DEL GOBIERNO
Desde el principio de esta administración se dio la voz de alarma sobre la grave crisis que afronta el seguro de invalidez, vejez y muerte en el Instituto de Seguros Sociales (ISS), y la que gravita sobre el régimen de previsión social que rige para los servicios públicos. Alertamos al país sobre el hecho de que el ISS abandonó el sistema financiero original de la prima media escalonada, para llegar a uno de reparto simple. Contemplamos el hecho de que no hay prácticamente reservas en las cajas de previsión, entidades que pagan las pensiones con transferencias netas de los presupuestos oficiales. Manifestamos nuestra preocupación por el debilitamiento de las reservas del seguro de invalidez, vejez y muerte (IVM) en el ISS. Sostuvimos que había que darle un vuelco fundamental a todo el régimen de pensiones sobre la base de que el actual es discriminatorio e injusto, y constituye una bomba de tiempo que va a estallar muy pronto si no se toman medidas radicales.
Los estudios que se adelantaron con la colaboración de funcionarios y centros privados han corroborado todas estas preocupaciones. Por fortuna, en el país se ha generado el clima propicio para acometer la reforma de todo el sistema de la seguridad social y, uno de los propósitos fundamentales del gobierno del Presidente Gaviria es elevar ante el Congreso los proyectos correspondientes.
La propuesta que presentamos a la Comisión de Seguridad Social está siendo estudiada cuidadosamente por una subcomisión, y aspiramos a que se enriquezca con aportes provenientes de todos los sectores involucrados. Obviamente, serán los parlamentarios los que dirán la última palabra como voceros legítimos del pueblo en el sistema democrático que nos rige. Tal como lo expresamos cuando sustentamos la Reforma Laboral, no nos sentimos depositarios de la verdad revelada por lo que no asumimos posiciones dogmáticas.
El Gobierno parte de la base de que en materia pensional el Estado tiene que asumir responsabilidades con aportes fiscales de extraordinaria significación. La reforma tiene que ser estructural, de fondo, porque con simples ajustes en los aportes de empleadores y trabajadores estaríamos enfrentando el mismo problema dentro de pocos años.
Un reciente estudio de Fedesarrollo estimó que el valor de las reservas en poder del ISS para atender las pensiones ascenderá a $ 458.400 millones de pesos en diciembre de 1992. Según el mismo trabajo, “al sumar las deudas de los jubilados actuales ($2.8 billones de pesos) con la de los jubilados potenciales por edad ($1 billón de pesos) y con los cotizantes activos por debajo de las edades actuales de jubilación ($3.8 billones de pesos) se obtiene una deuda total de $7.7 billones de pesos, que representa el 24.4% del PIB. De esta manera las reservas del ISS alcanzan para cubrir tan sólo el 5.9% de su deuda”. El estudio de Fedesarrollo no incluye la deuda a valor presente del sistema de las cajas de previsión que, según algunos analistas, puede ser superior a la del ISS. Todo esto nos indica la magnitud del problema que tenemos que afrontar.
La propuesta bajo estudio de la Comisión de Seguridad Social tiene los siguientes objetivos:
- Ampliar la cobertura para dar cumplimiento a los propósitos enunciados en el artículo 48 de la Constitución Nacional.
- Absorber el déficit acumulado por el sistema pensional vigente en un período de tiempo que sea compatible con la política macroeconómica del país.
- Contar con recursos suficientes y oportunos para atender el pago de las mesadas de los actuales pensionados en los términos ya comprometidos y de aquellas personas que estén próximas a la pensión.
- Garantizar a todos los asalariados que hayan hecho parte del sistema pensional el complemento para lograr, por lo menos, una pensión de jubilación o de invalidez total o muerte prematura, igual a un salario mínimo;
- Crear las obligaciones, mecanismos y garantías para que los nuevos y los actuales afiliados que alcancen a ahorrar por un tiempo suficiente en cuentas individuales obtengan de ellas y de los correspondientes rendimientos las pensiones adecuadas para su retiro, así como para acceder a los necesarios seguros contra muerte prematura e invalidez.
- Integrar en un régimen y un sistema pensional único al mayor número posible de trabajadores del sector público y del privado, con beneficios y responsabilidades básicas homogéneas; y
- Llegar a constituir, en un plazo adecuado, un sistema de mantenimiento de ingreso mínimo para la tercera edad pobre, provenga o no del sistema pensional, en atención al precepto constitucional que “garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social”.
Me parece importante destacar nuevamente que dentro de la propuesta que llevó el Gobierno a la Comisión de Seguridad Social se plantea que el Estado, vía presupuesto nacional y a través del Fondo Básico, se comprometa a asignar las partidas necesarias para enjugar la parte del déficit acumulado que no alcance a ser cubierto por los aportes de trabajadores y empleadores, así como a garantizar el logro de la pensión básica. También anota que se buscarán mecanismos legales para garantizar el aporte estatal a fin de que no suceda lo de épocas anteriores, cuando se ofrecieron aportes oficiales que no se cumplieron en la práctica.
Para finalizar, estoy de acuerdo con los planteamientos de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras en cuanto que debemos aprovechar el “año de gracia de 1992”, y no dejar pasar la oportunidad de sacar adelante una reforma que espera anhelante el país, la cual debe ser, además, una inmensa oportunidad de desarrollo.
INTRODUCCIÓN
Hace poco pretender convocar la atención pública en torno al tema de la seguridad social habría sido tan iluso como hacerlo frente al tema de las manchas solares. Hoy, en cambio, registramos con inmensa satisfacción, pero sin sorpresa, esta excelente respuesta de los sectores oficiales, políticos, académicos y empresariales a nuestra invitación a debatir el tema de la privatización de las pensiones. Es evidente que en la opinión pública existe la creciente impresión de que el tema ya no sólo es importante sino urgente. Por lo demás, ya era hora. La propensión a posponer las decisiones críticas en este frente ya le ha costado al país la acumulación de un pasivo pensional neto que Fedesarrollo acaba de estimar entre 6.1 y 7.3 billones de pesos, incluyendo en ese cálculo apenas el relacionado con las obligaciones pensionales del ISS.
La reforma del sistema pensional tiene, como es natural, múltiples facetas. Incluso limitando la discusión a los criterios generales para la reforma uno podría extenderse considerablemente. En esta charla voy a limitarme a esbozar la propuesta y a llamar su atención sobre algunos de los aspectos que se han prestado a mayor discusión y donde consideramos indispensable efectuar algunas precisiones.
NECESIDAD DE ESTABLECER UN SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL
La relación entre ahorro, inversión y crecimiento es tan de la esencia del desarrollo económico, y el concepto de acumulación está tan naturalmente asociado con el de la riqueza de las naciones que, al menos para un economista, la necesidad de que el sistema pensional se base en la capitalización, y que permita elevar el producto social para financiar posteriormente los gastos de los jubilados no parecería requerir mayor justificación o debate. Pero lo cierto es que en Colombia todo el sistema pensional está basado en un concepto muy distinto, conocido como el de reparto. En muchos casos porque así se diseñaron los esquemas desde el comienzo y en otros, como el del ISS, porque las reservas acumuladas se tornaron irrisorias, de manera que el sistema degeneró hacia uno de reparto.
Bajo un esquema de reparto no se ahorra y no se constituyen reservas, de manera que en cada momento los pagos a los jubilados se financian con los aportes de los trabajadores activos. Estos a su vez, esperan que sus pensiones sean pagadas con las contribuciones de quienes los sucedan.
Ese esquema, que implica que la carga de los pensionados es asumida por todos los trabajadores activos, sólo podría tener justificación económica en una sociedad cuya estructura de edades estuviese estabilizada y donde, quizás debido al elevado nivel de ingresos ya alcanzado, no existiese una preocupación especial con la acumulación. Sin embargo, lo cierto es que el esquema del reparto ejerce un atractivo extraordinario en sociedades jóvenes, con enormes necesidades de acumulación, pero donde, al mismo tiempo, la pirámide poblacional es pronunciada, con una alta proporción de jóvenes. La razón de esa paradoja es tan obvia como lamentable. Con esa estructura de edades las cotizaciones al sistema pueden mantenerse muy bajas durante los primeros años favoreciendo un mayor consumo a costa del ahorro, y en la práctica pasándole la pelota a los que vengan.
Negar, como hemos visto en algunas propuestas, que para la sociedad hará una enorme diferencia disponer de reservas o financiar el gasto de los pensionados según se va causando nos parece, con franqueza, una insensatez. Es cierto que los pagos de los pensionados siempre saldrán de los recursos de la comunidad, pero la secuencia es definitiva. El nivel de ahorro y la tasa de crecimiento de la economía serán muy diferentes si los trabajadores ahorran durante su vida productiva para financiar sus pensiones posteriores que sí intentan maximizar en todo momento su consumo.
Sin embargo, para salir del pantano en que estamos sumidos no bastaría con sustituir el absurdo esquema de reparto con uno de capitalización. Un esquema eficiente de acumulación exige que el proceso de capitalización sea estrictamente individual, de manera que los derechos pensionales de cada trabajador estén ligados de manera inequívoca con su esfuerzo de ahorro. Si ello no ocurre, esto es, si el sistema está infestado de impuestos y subsidios implícitos, se creará un fuerte incentivo para el abuso en materia de prestaciones pensionales, y una grave tendencia a la subcotización.
Creo que se justifica explicar así sea brevemente este punto crucial. Todos sabemos que el manejo financiero del sistema no ha sido ni mucho menos eficiente. Y también que su densa oscuridad financiera, donde hasta la información de mayor interés público es un misterio sólo entrevisto por los iniciados, ha facilitado muchas cosas raras, de las que el público apenas se entera ocasionalmente por los periódicos. ANIF mismo ha calculado, que en la actualidad existe una diferencia inexplicada entre las reservas efectivas del ISS y las que deberían existir superior a 700.000 millones de pesos. Sin embargo, pese a todo coincidimos con la apreciación oficial sobre el hecho de que las principales explicaciones de la actual crisis financiera del ISS no radican en el despilfarro o las -¿Cómo llamarla?- digamos fugas sino en el estancamiento de las cotizaciones, contrariando la programación inicial, así como en el otorgamiento de beneficios pensionales excesivos y en la fuerte tendencia a la subcotización entre los afiliados. El punto, sin embargo, es que las cotizaciones insuficientes y la tendencia a abusar en materia de beneficios pensionales no son en modo alguno independientes del célebre sistema de reparto.
Bajo el régimen vigente tendría que estar loco el trabajador que voluntariamente cotizara al ISS por encima de 1.250 semanas, porque su pensión no aumentará un solo peso sobre el límite fijado del 90% de su salario si cotiza por encima de ese mínimo. Pero, en realidad, nadie llegará ni siquiera a la mitad de ese número de semanas mientras pueda evitarlo. Para un trabajador de salario mínimo sería irracional cotizar más de 500 semanas, número que automáticamente le asegura una pensión igual al salario mínimo. Y la situación no es muy diferente para salarios mayores al mínimo, aunque en esos casos podría lograrse un aumento irrisorio de la pensión con respecto a la mínima garantizada, si se dobla, por ejemplo, el número de semanas cotizadas.
Es obvio que bajo el régimen actual cualquier elevación de las cotizaciones será asimilable a un mayor impuesto y tropezará con una enconada resistencia. Por ello, proponer la continuación del célebre esquema de escalonamiento, con aumentos graduales de las cotizaciones hasta superar el 20% del salario, es una receta segura para el desastre fiscal. Por otra parte, podemos decir sin temor a equivocarnos que bajo las normas vigentes sólo por error, omisión o fuerza mayor el trabajador cotizará por encima del límite de las 500 semanas. Y también, por obvias razones financieras, que habrá una fuerte tendencia a trasladar las cotizaciones tan tarde en la vida laboral como sea posible, a inflar los salarios declarados en las 100 últimas semanas –base para la determinación de la pensión- y a solicitar continuamente mayores beneficios en términos de edad de jubilación, reajustes y sustituciones pensionales. El único remedio efectivo contra todo esto es un sistema que relacione de manera inequívoca con el ahorro efectuado.
HACIA UNA SOLUCIÓN CORRECTA DEL PROBLEMA FISCAL
El problema fiscal es quizás el aspecto que puede prestarse a mayores confusiones. Prácticamente en todos los escritos previos, con excepción de un excelente trabajo de Fedesarrollo que acaba de publicarse, se ha puesto el énfasis en una supuesta restricción fiscal que obligaría a descartar la solución óptima de establecer un sistema de capitalización individual manejado por entidades financieras especializadas. Las propuestas más conocidas han sido, por esa razón variantes de la llamada, “de los tres pilares”, con una combinación de fondos privados y públicos que mantendrían casi todos los defectos del sistema actual.
En varias de nuestras publicaciones recientes hemos subrayado un hecho tan obvio que, quizás por eso mismo, ha sido pasado por alto en forma casi general. El déficit pensional representado por la diferencia entre el valor de los derechos pensionales ya adquiridos por los afiliados y las escasas reservas existentes, ya se ha causado. Su magnitud no depende de las decisiones futuras, a menos que entre tales se contara el desconocimiento de esos derechos adquiridos. Como ya mencioné, Fedesarrollo ha estimado ese déficit entre 6.1 y 7.3 billones de pesos.
Puesto que el pasivo ya es un hecho, a menos que las cotizaciones futuras fueran suficientes para financiar por completo los nuevos derechos pensionales que se irían acumulando, y enjugar el déficit histórico ya acumulado, es claro que ni siquiera la decisión de mantener un ineficiente impuesto sobre la nómina contribuiría a resolver el problema fiscal. Pero pretender semejante cubrimiento a punta de cotizaciones implicaría elevar desde ahora las mismas por encima del 30% anual, lo que de ninguna manera se ha contemplado. Bajo cualquiera de los esquemas alternativos propuestos el déficit del ISS lejos de enjugarse seguiría creciendo. Por ello, lo que en realidad se estará haciendo de esa manera sería refinanciar el pasivo a un costo exorbitante. El procedimiento no diferiría mucho de lo que podría hacer un deudor acosado que torpemente optara por financiarse temporalmente en el extrabancario. Creemos que el país se merece algo mejor, en la forma de un proceso de refinanciación ordenado.
En el estudio de Fedesarrollo este hecho elemental es señalado en los siguientes términos: “Es preciso reconocer que el sistema de IVM del ISS se encuentra técnicamente quebrado, y que prolongar su funcionamiento con aportes adicionales de los cotizantes o del gobierno para cubrir su déficit corriente solamente puede hacer más gravosas sus deudas con el paso del tiempo”.
En la práctica tan sólo se dispone de dos opciones genéricas desde un punto de vista fiscal. La primera es mantener oculto el pasivo pensional, tratar de pasar la pelota a los que vengan con la promoción del mito de los reajustes quinquenales de cotizaciones –incluso a niveles absurdos- y resignarse a seguir incrementando en forma gradual pero no programada el gasto público por este concepto a medida que el pasivo se va volviendo corriente. Lo peor de esta alternativa es que, al no corregirse las múltiples fallas estructurales del sistema, se prolonga y acentúa su descomposición. El costo efectivo de esta financiación disfrazada es en verdad exorbitante.
La segunda alternativa es reconocer el pasivo acumulado, adoptar un esquema fiscalmente responsable para atenderlo y establecer un nuevo sistema que, al corregir los vicios del existente, impida que el pasivo actuarial siga creciendo sin contar con reservas correspondientes.
En este punto debemos subrayar nuevamente la extraordinaria contribución del reciente estudio de Fedesarrollo. Lo que se demuestra en dicho estudio es que si los fondos pudieran desarrollarse de manera eficiente, sin estar agobiados por distorsiones creadas por la misma política económica, manejarían reservas financieras suficientes para poder refinanciar totalmente la deuda del ISS con sus pensionados actuales e incluso con los trabajadores que recibieran bonos de reconocimiento por concepto de derechos pensionales ya adquiridos. En otras palabras, que del cuero saldrían las correas, sin forzar una erogación inmanejable de los recursos del Estado y sin necesidad de sacrificar programas sociales de solidaridad con la tercera edad, como sí tendría que hacerse en la mayoría de las otras propuestas.
LA PROPUESTA INTEGRAL
Con los elementos conceptuales y otros que es innecesario mencionar aquí, paso ahora a presentar los lineamientos de la propuesta de ANIF para la solución del problema pensional.
- Las personas ya jubiladas en el ISS así como aquellas que ya cumplieron su edad de jubilación, se mantendrían en el ISS, sin cambio alguno en sus derechos pensionales. La deuda del ISS por ese concepto sería atendida, a medida que se vaya haciendo exigible, utilizando primero el remanente de las reservas del IVM del ISS y luego aportes de presupuesto financiados mediante la colocación de títulos de deuda pública entre los fondos de pensiones.
- Como regla general el resto de los trabajadores actualmente vinculados al ISS así como todos los trabajadores nuevos del sector privado se afiliarían a un sistema de fondos privados de pensiones. En reconocimiento de sus derechos pensionales adquiridos durante el tiempo que cotizaron al ISS recibirían bonos de reconocimiento del ISS, totalmente indizados por inflación y con un rendimiento real del 5% anual. El pago de tales bonos sólo se haría efectivo, sin embargo, al momento en que se pensione cada trabajador, de manera que no habría una presión inmediata de caja.
- Los trabajadores afiliados a los fondos cotizarían exclusivamente a los mismos y sobre el 100% de sus salarios, a una tasa que se fijaría de una vez alrededor del 10%, descartando todo escalonamiento futuro, por considerar que cualquier esquema de escalonamiento constituye una receta infalible para el crecimiento del déficit fiscal.
- Todo trabajador estaría sujeto a la obligación genérica de afiliarse a un fondo, pero se acabaría de plano con los afiliados cautivos: Todos tendrían plena libertad individual de elección.
- El ahorro de los trabajadores en los fondos de pensiones estaría totalmente asegurado por el Fondo de Garantías de las Instituciones Financieras. Además, existiría una garantía de rendimiento mínimo, expresada en este caso en términos de una tasa de retorno real, y también de una relación con el rendimiento promedio de los fondos privados de pensiones.
- Los derechos pensionales de los trabajadores dependerían exclusivamente de su ahorro. Por una parte, desaparecerían todos los elementos tributarios implícitos en las cotizaciones. Por la otra, teniendo en cuenta que ya se estaría aportando un bono de reconocimiento a los antiguos afiliados al seguro y que también se estaría garantizando un rendimiento mínimo sobre el ahorro capitalizado, el concepto de pensiones mínimas sería revisado a fondo a fin de reservar la garantía a casos de estricta fuerza mayor. Esto se considera indispensable para evitar reproducir en los fondos las nefastas tendencias actuales a la subdeclaración y la infidelidad en las cotizaciones.
- Para pagar los bonos de reconocimiento el Estado podría refinanciar toda o parte de la deuda colocando entre los mismos fondos títulos de refinanciación. Los cálculos de Fedesarrollo muestran que incluso en el caso más extremo donde se refinanciaría la totalidad de la deuda del ISS por concepto de déficit operacional y bonos de reconocimiento, el saldo de la deuda refinanciada no llegaría al 60% de las reservas de los fondos y que ese porcentaje disminuiría rápidamente después del año 2000. Esa alta refinanciación del déficit histórico del ISS podría asegurar a los fondos privados –esto es, a los trabajadores- una inversión atractiva sin presionar demasiado el mercado de capitales durante la etapa de consolidación de los fondos.
- Se elevarían los incentivos tributarios para el ahorro voluntario a través de los fondos. Los aportes voluntarios de los trabajadores –esto es, adicionales a la cotización básica- no constituirían renta gravable hasta por el 100% de la cotización básica.
- A los trabajadores próximos a pensionarse se les podría dar la opción de permanecer en el ISS pero en ese caso, si se mantienen los derechos pensionales, la tasa de cotización se elevaría como mínimo al nivel requerido para financiar las pensiones bajo ese sistema.
- Se procedería a una unificación y homogenización del sistema de pensiones extendiendo gradualmente el sistema de los fondos privados para lograr la cobertura de los trabajadores del sector público. Para ese efecto, y tal como se propone en el esquema de Fedesarrollo, la nación procedería a incorporar al salario (y a hacer explícitas las deducciones correspondientes) aquella parte de los costos de la nómina que hoy se tratan como contribuciones para la Seguridad Social.
- La solidaridad social sería preservada y reforzada (quizás deberíamos decir establecida) mediante un programa especial para la tercera edad, independiente por completo del sistema de pensiones, pero financiado en la práctica con ese ahorro de los trabajadores y con impuestos de tipo general.
- Se establecería un esquema para que, dentro de ciertas condiciones, aquellos trabajadores que hubiesen acumulado en los fondos ahorros suficientes para obtener pensiones superiores a las correspondientes al salario mínimo, pudiesen utilizar los bonos de reconocimiento para adquirir en condiciones preferenciales acciones de las empresas públicas que se fueren privatizando. La idea sería que la Nación, en lugar de refinanciar continuamente la deuda pensional, pudiera ir liquidando parte de la misma mediante la venta de algunos de sus activos. Al mismo tiempo, dentro de ciertos límites dictados por el deseo de seguridad en los ingresos pensionales, se facilitaría que un grupo cada vez mayor de colombianos participe en forma activa como propietario, generando de esa manera un poderoso interés social en la eficiencia económica.
POR QUÉ NO FUNCIONARÍA UN SISTEMA MIXTO
Las limitaciones de tiempo impiden efectuar una descripción más detallada de la propuesta de ANIF. Con todo, no quisiera terminar sin hacer algunas precisiones con respecto a la posibilidad y conveniencia de adoptar algún sistema intermedio entre uno de capitalización individual, como el propuesto por ANIF, y el actual sistema de reparto a través del ISS. Aunque es de celebrar que hoy se acepte ampliamente la necesidad de introducir elementos de capitalización individual, creo percibir una preocupante inclinación a “partir las diferencias” entre los esquemas alternativos aceptando alguna combinación particular de los de capitalización y reparto. La intención es buena, pero el resultado macroeconómico sería comparable, a nivel social, a un calamitoso coctel de whisky con aguadepanela.
Varias de las ideas presentadas hasta ahora a la opinión pública, incluyendo las esbozadas por el gobierno en su memorando de hace dos meses a la Comisión sobre Seguridad Social, son variantes de una propuesta conocida en los medios especializados como la de los “tres pilares”. Esto es, son esquemas donde los trabajadores cotizarían en forma obligatoria y simultánea tanto al ISS como a los fondos privados y donde existiría, además, la posibilidad de efectuar en los fondos ahorros complementarios para la vejez. La justificación más frecuentemente aducida para esta combinación es la restricción fiscal que, presuntamente, impediría adoptar una solución superior. Sin embargo, ocasionalmente esa razón de fuerza mayor se complementa con el argumento de que, de alguna manera, el mantenimiento de una cotización obligatoria al ISS atendería criterios de equidad distributiva.
La propuesta esbozada es un buen ejemplo de la tendencia colombiana a buscar equilibrios y combinaciones de política económica a veces bastante exóticos. Por ello, no me extrañaría que, en contraste con la nueva mentalidad oficial de abandonar las medias tintas y avanzar a un ritmo moderno, la idea de los tres pilares despertara una instintiva simpatía en los medios políticos e inclusive en el sector privado. Sin embargo, ANIF considera su deber puntualizar que la combinación esbozada no sólo es completamente innecesaria desde un punto de vista financiero y ético, sino que, de optar por ese camino, el país acabaría enredándose sin remedio y perdiendo una incomparable oportunidad de desarrollo.
El mantenimiento de un gravamen sobre la nómina destinado a la financiación del pasivo histórico del ISS no es, en absoluto, necesario desde un punto de vista financiero. Como ha demostrado Fedesarrollo, el problema fiscal asociado con ese pasivo podría ser manejado en forma mucho más eficiente mediante un esquema de refinanciación, utilizando para ello la inversión de una parte de las reservas de los fondos en bonos de deuda pública interna. Incluso si en el futuro se decidiera no asignar ni un solo peso de los ingresos corrientes de la Nación para atender esos pasivos, las reservas de los fondos bastarían para refinanciar el pago de las pensiones de los ya jubilados y la totalidad de los bonos de reconocimiento. En verdad, no hay restricción fiscal válida para optar por un régimen inferior al que, según lo reconoce la mayoría de los analistas, habría sido calificado por ellos mismos como ideal si no existiera la carga histórica del pasivo pensional.
Tampoco consideramos justificadas las presuntas razones de equidad y solidaridad social para mantener un impuesto a la nómina a fin de financiar un esquema de pensiones mínimas o un programa de apoyo social a la tercera edad indigente. Como ya lo mencionamos, cualquier régimen de pensiones mínimas que vaya más allá de atender casos de fuerza mayor se convierte en un nefasto incentivo para la subcotización, el fraude y el abuso. Por ello, sería de lo más improcedente intentar resolver el problema de la tercera edad indigente a través del esquema de pensiones mínimas. Por otro lado, tampoco existe justificación para que los programas independientes de apoyo a la tercera edad tengan que ser financiados con impuestos a la nómina. Este tipo de financiación desalentaría el ahorro voluntario y el empleo, y reduciría la capacidad competitiva natural del país en los sectores más intensivos en el uso de mano de obra.
En nuestra opinión los programas de atención a la tercera edad indigente, que son aconsejables siempre que se diseñen dentro de parámetro realistas, deberán ser atendidos con recursos generales de presupuesto. Sin embargo, nada impide que el Estado aproveche la enorme posibilidad de financiación representada por la existencia de sólidos fondos de pensiones privados, dentro de un clima favorable al crecimiento del ahorro privado.
Con todo, nuestra mayor preocupación con respecto al sistema mismo no es que la combinación resulte por completo innecesaria. La verdad es que su adopción llevaría a un aumento continuo del déficit fiscal por concepto de obligaciones pensionales. Además constituiría una especie de vestido de hierro para los incipientes fondos de pensiones, dentro del cual éstos no podrían desarrollarse sino como organismos contrahechos, sin posibilidades de supervivencia y menos aún de verdadero progreso en el largo plazo.
En efecto, la creación del llamado “fondo básico” en el ISS para atender pensiones mínimas mantendría indefinidamente en acción las poderosas fuerzas que engendraron el déficit actual, incluyendo la ficción macroeconómica de que en el futuro se decretarán oportunos escalonamientos de tarifas, y la propensión a establecer criterios cada vez más laxos para acceder a las pensiones mínimas. Y eso para no mencionar la inquietante posibilidad de que se repitan más adelante, bajo administraciones menos eficientes que la actual, las –cómo llamarlas?- digamos fugas financieras, observadas en el pasado.
Mientras tanto, debido a que los trabajadores deberían sufragar con un impuesto sobre su salario el déficit acumulado del ISS (en lugar de hacerlo en forma indirecta, mediante la inversión de sus ahorros en títulos de deuda pública, como lo propone ANIF) desaparecería el deseo e incluso la capacidad financiera de ahorrar en los fondos privados. El remanente de cotización para los fondos no alcanzaría para acumular el capital requerido para financiar las pensiones mínimas. Se reproduciría así la aberrante distorsión del sistema actual, donde la mayoría de los afiliados intenta por todos los medios subdeclarar el salario y evadir las cotizaciones, porque sabe que es muy débil la relación ente las mismas y los beneficios pensionales.
Mucho nos tememos que si se opta por una combinación de capitalización individual con un “fondo básico” financiado con impuestos a la nómina, y específicamente orientado a garantizar pensiones mínimas, dentro de unos años, cuando evaluemos el funcionamiento del nuevo esquema, tendremos que llegar a la desalentadora conclusión de que tampoco funcionó, que sus reservas son nuevamente insuficientes para atender las obligaciones pensionales y que en el año de gracia de 1992 se sacrificó una inmensa oportunidad de desarrollo.
Por ello, sin el menor ánimo polémico, queremos insistir ante el gobierno, el congreso y la comunidad en general sobre la conveniencia de reexaminar el asunto y estudiar con serenidad la propuesta alternativa que esbozamos, y que hoy cuenta con el aval técnico de una entidad tan prestigiosa como Fedesarrollo.
