SEGURIDAD SOCIAL, CONFIGURACIÓN Y DESARROLLO INTERNACIONAL
María Dolores González Molina
NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Cualquier estudio que pretenda dar una visión completa de una institución e incluso de su
plasmación en un estadio determinado no puede prescindir de un análisis de su evolución. En
efecto, la Seguridad Social, tal y como la conocemos actualmente, no se ha formado por
generación espontánea, sino que es el resultado de una larga evolución histórica. No obstante, en
materia de Seguridad Social, hablar de evolución no resulta del todo preciso, pues, con
anterioridad al momento en que tal expresión se acuña, únicamente se han sucedido distintas
formas de protección de las necesidades sociales, que en gran medida continúan presentes en los
distintos ordenamientos jurídicos. Por tanto, quizás sea más propio referirnos a una evolución de
la protección social, como expresión más amplia e indicadora de los diversos instrumentos
utilizados a lo largo del tiempo para afrontar las necesidades sociales.
En este sentido y con ánimo de facilitar la sistematización de este complejísimo proceso histórico
y, no sin una cierta finalidad pedagógica, podemos distinguir, tres fases o etapas de las distintas
formas de protección social:
a) Las primeras medidas de protección social, desde sus orígenes hasta la aparición de los seguros
sociales, que podemos considerar como los precedentes más remotos de la Seguridad Social.
b) Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el último tercio del
siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad social, como precedente
inmediato.
c) Los sistemas de seguridad social, a partir de la década de los años treinta hasta el momento
actual.
LAS PRIMERAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: LAS RAÍCES HISTÓRICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
La preocupación por la protección de las necesidades individuales y sociales tiene raíces muy profundas en el pensamiento occidental. Se podría decir, que la idea de protección de estas necesidades sociales ha estado presente desde que el hombre es hombre (ARISTÓTELES), de ahí, que las medidas de protección social que han venido adoptado, tanto en común como
aisladamente, hayan sido extraordinariamente numerosas y diversas. En la labor de investigar las raíces históricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia a concretas formas de protección social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual y colectivo, los mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el seguro privado, etc,) aparecidas a lo largo del tiempo, que no obedecen sino a necesidades puntuales y, que constituyen, sin duda, precedentes de lo que hoy es la Seguridad Social:
El ejemplo histórico inmediato de las medidas de protección social, al margen del de carácter
meramente anecdótico ofrecido por José el Egipcio, que al organizar reservas cuantiosas de
alimentos durante los siete años de abundancia consiguió su racional distribución en los siguientes siete años de escasez, lo encontramos en la antigüedad romana. Entre los collegia, los llamados artificum vel opificum o tenuiores, eran asociaciones con una clara finalidad mutualista. Su constitución requería la unión de al menos tres individuos, que con aportaciones de entrada y periódicas, se comprometían a contribuir para formar el fondo común. El fondo así formado se destinaba a sufragar los gastos de enterramiento del socio fallecido.
Durante la Edad Media, el problema de la pobreza va a dar lugar a medidas de protección social de diverso signo. Por un lado se adoptan, medidas de protección basadas en la solidaridad o ayuda mutua a través de asociaciones de carácter corporativo o profesional. Las Cofradías y Gremios, con las aportaciones de los miembros, ayudaban a aquellos que caían en desgracia, protegían a las viudas y huérfanos, y llegaron, incluso, a fundar hospitales. Y, por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los pobres, por parte de la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El Estado únicamente se esforzará, en este momento, en la lucha y represión de la mendicidad y otras consecuencias derivadas de la pobreza (policía de los pobres).
Las Cofradías (Cofradías religiosas benéficas, Cofradías gremiales) y las Corporaciones gremiales eran constituidas por el acuerdo de sus socios fundadores y la protección que dispensaba tenía un carácter mixto: mutualista y asistencial. El primero porque la protección se diluía entre los asociados; el segundo porque éstos no tenían un derecho de protección sin más, sino únicamente un interés basado en el nivel de indigencia probado. Las necesidades protegidas procedían de enfermedad, cualquiera que fuera su causa, a la que correspondían prestaciones dinerarias, asistencia médico- farmacéutica por los cofrades sanitarios y hospitalización cuando era posible. También se considera merecedora de protección la vejez, el fallecimiento, la supervivencia de viudas y huérfanos, el paro, la dote matrimonial, la cautividad, etc. La financiación de tales prestaciones procedía de un fondo común integrado por las aportaciones de ingreso y por las aportaciones periódicas. El fondo común además era engrosado con las multas que la autoridad podía imponer a los cofrades por faltas cometidas contra la asociación.
En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de protección social. El fortalecimiento en Europa de la figura del Monarca (Monarquía Absoluta), la aceptación por parte de los teóricos de la época (LUIS VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de la protección como una responsabilidad del Gobierno monárquico, y la necesidad real del apoyo del pueblo para consolidar su autoridad sobre la aún poderosa nobleza y la naciente burguesía, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y XVIII, desde la Autoridad Pública se arbitren diversas medidas de protección social.
No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta política de asistencia pública, centrada, esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organización hospitalaria inglesa) y/o en la superación de determinados estadios de pobreza a través de las organizaciones u organismos de carácter local (Diputaciones de barrio, Juntas Municipales de Beneficencia, Privy Council), la protección fundamental de las necesidades sociales se realiza a través del principio mutualista (hermandades, montepíos) y de las primeras instituciones de ahorro popular (Montes de Piedad).
Las ideas de autores como Luis VIVES, en su obra “De Subventione Pauperatum”,
o de Bernardo WARD, en “Obra Pia” (1750), o Thomas HOBBES, en El Leviathan
(1961) fueron positivadas en medidas de carácter asistencial, como las
Diputaciones de barrio (1778) o el “Privy Council” (Poor Law Act de 1601).
Instituciones dirigidas al alivio y socorro interino de jornaleros, pobres
desocupados, enfermos y convalecientes, eran financiadas con limosnas,
subvenciones estatales y cuestaciones dominicales en los vecindarios. Pero,
junto a la asistencia pública, la protección fundamental de las necesidades
sociales se realiza, tanto en España como en el resto de Europa, a través del
principio mutualista, con las hermandades. En España, la Hermandad de
socorro, sucesora de la cofradía gremial, confiere, a diferencia de aquella
derecho subjetivo pleno a los asociados para obtener, esencialmente, la
protección de enfermedad y de muerte. Acogida a la sumisión de la autoridad
eclesiástica, la hermandad chocará con la política laica del siglo XVIII (Aranda,
Campomanes, Jovellanos, Floridablanca) dando paso a los primeros montepíos.
Instituidos bajo el aliento estatal y subvencionados económicamente por el
propio Estado, los montepíos, tratan de proteger, esencialmente, las necesidades profesionales de altos ingresos –Militar, Ministerios, Reales
Oficinas, Correos y Caminos, Real Armada, corregidores, Alcaldes Mayores, etc.-
derivadas de la supervivencia (viudedad, orfandad).
En la época liberal, el ascenso de la burguesía, la exaltación de los principios individualistas
(Laissez faire), y el triunfo del liberalismo económico (ADAM SMITH), abocan a la sociedad del
siglo XIX a una total indefensión frente a las necesidades sociales. La obra de Adam SMITH,
“Wealth of Nations” (La Riqueza de las Naciones), no sólo constituye un método de análisis
económico apoyado en el estudio de la dinámica del mercado (libertad absoluta), sino una
determinada concepción del papel del Estado, el “Estado Mínimo”, que desaconseja la
intervención de la autoridad pública para evitar cualquier situación de necesidad social. Para el liberalismo económico, la pobreza y las privaciones de las clases inferiores aparecen pues, como un hecho inevitable y necesario, lo que determina que en este momento la protección de las necesidades sociales pasa única y exclusivamente, por la previsión individual, es decir, por el ahorro de los individuos. Se produce así, la creación de instituciones de ahorro popular: las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro, Trustie savings Banks, Caisses d’epargne).
En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a las necesidades sociales que planteaba la nueva sociedad industrial. Esta situación desemboca en la aparición de una nueva ideología basada en la primacía de los valores sociales sobre los individuales, y que constituye una transformación radical del panorama político, social y económico: el Socialismo. Esto nos traslada, inmediatamente, a un determinado momento histórico, el último tercio del siglo XIX, a un país, Alemania, y a una realidad política y económica, el Socialismo de Estado, donde se sitúa el origen moderno de la Seguridad Social: los Seguros Sociales.
LOS SEGUROS SOCIALES
Los primeros seguros sociales: el programa de Bismarck.
Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del Canciller de
Hierro, Otto VON BISMARCK, como una nueva forma de protección social que relegaba al
pasado, como residual, el sistema tradicional de la ayuda en la pobreza: la beneficencia
privada y pública.
El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los siguientes
factores:
a) La Revolución Industrial empieza tardíamente (1850) pero se desarrolla con gran rapidez.
Los seguros sociales públicos no surgen, sin embargo en Alemania, o no exclusivamente,
como consecuencia de un determinado desarrollo económico social. Si esto hubiese sido
así, los primeros seguros sociales no habrían surgido en Alemania sino en Inglaterra.
b) Se consolida políticamente el Estado alemán bajo la dirección de Prusia. El liderazgo de la
unificación alemana lo había ostentado la Monarquía prusiana (absolutista y
antidemocrática) que contaba con la frontal oposición de la ascendente burguesía liberal.
Para llevar a cabo su programa Bismarck buscará, por tanto, el apoyo popular mediante la
adopción de una completa legislación social (Sozial Politik).
c) Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen precisamente en
los años 80, sino bastante antes. En efecto, como indica RITTER, Alemania gozaba de una
importante tradición intervencionista, tradición que se vivió por primera vez durante la
revolución de los años 1848-1849 en la forma de una política social activa con objeto de
contrarrestar los peligros del pujante proletariado. En el año 1854 se aprueba la Ley
sobre la Caja de Asistencia, disposición por la que se obligaba a los trabajadores y
empresarios a efectuar aportaciones a una caja de enfermedad, precedente de la Ley del
seguro de enfermedad del año 1883.
d) Las diversas corrientes del pensamiento alemán (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY, LIST) lejos de
la filosofía utilitarista imperante en Gran Bretaña y en otros países de Europa, fortalecen
la primacía de los valores colectivos sobre los individuales, y la idea de que el Estado es el
centro de poder de la sociedad, cuyos problemas son problemas del propio Estado. Por el
contrario, en Francia como en el Reino Unido, la fuerza del liberalismo político y
económico, así como el convencimiento del individualismo acuñado, fue el motivo de la
tardanza de la implantación de un régimen público de seguros sociales obligatorios.
e) Para el desarrollo de la política social estatal es decisiva la situación económica y social de
los años 70. La revolución social de la Comuna de París (1871), las oleadas de huelgas de
1869 a 1872, la escasez de vivienda en las grandes ciudades, y la miseria como
consecuencia de la prolongada crisis económica durante los años 1873-1874, da lugar a
una creciente movilización política de los trabajadores en los partidos socialistas. El
Partido Socialista Alemán (Sozialdemokratische Arbeiterpartei), después de la opción
reformista surgida del Congreso de Gotha (1875) y cuyo manifiesto programático sería
criticado por MARX, obtiene un relativo éxito en las elecciones parlamentarias de 1877.
f) La política proteccionista adoptada por Bismarck para “proteger el trabajo nacional”,
como medio para solucionar la crisis económica y contribuir a la disminución del
desempleo, dará lugar a una política fiscal cuyos ejes son los impuesto indirectos y el
monopolio del tabaco. La política fiscal se revela como una técnica esencial para llevar a
cabo un proyecto concreto de política social.
De cualquier manera, el motor principal que hace posible la puesta en marcha de los Seguros
Sociales en Alemania es el temor a la destrucción del Estado y de la sociedad por el movimiento obrero socialista, concibiéndose como el instrumento adecuado tanto para neutralizar dicho movimiento como para disponer de un arma política contra la burguesía liberal. Como se afirma en los fundamentos de algunas de las leyes sobre los seguros sociales, se trataba de acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la industria, “de inmunizar a los trabajadores que aún no estaban convertidos a la socialdemocracia; a los trabajadores que estaban infectados se les quería separar de sus líderes y curar de ese mal, y a la clase trabajadora, en general, se le quería hacer ver las ventajas que el Estado estaba realizando en su favor” (RITTER). En resumen, se trataba de combatir, ni más ni menos, que una amenazante revolución social y dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia. Frente a los postulados alemanes, la reforma social en Inglaterra se concibe como el instrumento adecuado para luchar contra la pobreza y sus consecuencias sociales.
El 17 de noviembre de 1881 en el Salón Blanco de Reichstag, Bismarck, Canciller del Imperio
alemán, abría la sesión leyendo un Mensaje en nombre del Emperador Guillermo I, en el que se
decía:
“La superación de los males sociales no puede encontrarse exclusivamente por el
camino de reprimir los excesos socialdemócratas (Sozialistengesetz de 21 de
octubre de 1878), sino mediante la búsqueda de fórmulas moderadas que permitan
mejorar el bienestar (Wohifartz) de los trabajadores…
En este sentido se enviará en primer lugar al Reichstag, una refundición del
proyecto de ley… sobre seguro de los trabajadores en caso de accidente de
trabajo… Completándolo se adjuntará un proyecto de ley que propondrá una
organización paritaria del sistema de las “Cajas de Enfermedad” en la industria.
También se contemplará la situación de quienes por edad o invalidez resulten
incapacitados para trabajar…”
El mensaje imperial contenía sin ninguna duda, un ambicioso plan de reformas sociales, que el desarrollo legislativo posterior convirtió en leyes:
- 1881, aprobación de un crédito de 100 millones de thalers para la creación de cooperativa de trabajadores.
- 1883, Ley del seguro de Enfermedad (Krankenversicherung), para todos los obreros
industriales: 2/3 de la cotización a cargo del empresario y 1/3 del trabajador. Prestaciones: asistencia médica y subsidio del 50% del salario. Gestión Estatal. - 1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabajo (Unfallversicherung): estaba ya establecido
pero, se mejora en el sentido de eliminar el sentido de responsabilidad por culpa, es decir, todo accidente queda cubierto (responsabilidad objetiva). La cotización íntegramente a cargo de la empresa. El estado cede, tras un período de presiones, la gestión a organizaciones patronales. - 1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vejez (Invaliditäts-und Alterversicherung),
reformada en 1899, financiado por medio de un seguro fijo del Estado (12,5 marcos que se elevan a 50 en 1899) más cotizaciones obreras y patronales que podían ser variables. Las pensiones tenían un mínimo fijo más un complemento variable.
El sistema alemán de seguros sociales, que se amplía considerablemente en 1911 (La Ley de 19 de julio de 1911 crearía el Seguro de Viudedad y el Seguro de Orfandad y el Código de Seguros Sociales o Reichversicherungsordnung) viene marcado por los siguientes rasgos:
a) Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.
b) El ámbito subjetivo originario es muy limitado, sólo afecta a los trabajadores industriales, y sobre todo, a los obreros. Es, por tanto, un sistema de carácter laboral o profesional.
c) La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados, añadiéndose en ocasiones una subvención del Estado a esas cotizaciones.
d) Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de tipo reparador, trata de suplir ante todo la pérdida salarial.
e) Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa. No obstante, la genialidad del sistema de seguros sociales ideado por Bismarck reside (ALONSO
OLEA) en trasladar al campo de los riesgos sociales la técnica de la operación del seguro privado (agrupación del riesgo y dispersión en el colectivo), con algunas originalidades (DURAND):
a) El seguro social es obligatorio, no como contrato forzoso legal (relación contractual que se forma bajo la coacción de la ley) sino como relación jurídica legal impuesta por vía de la
autoridad.
b) En el ámbito del seguro privado la prima es pagada por el suscriptor del seguro y aunque
pueda ser pagada por un tercero voluntariamente, concierne siempre a la deuda de otro. En el
seguro social las cotizaciones se imponen a personas no protegidas, los empresarios, que pagan en razón de una deuda personal y que incluso están obligadas a pagar la cotización obrera por medio de retenciones salariales.
c) El principio de proporcionalidad de la prima y el riesgo, que es fundamental en el seguro
privado, está excluido en el seguro social. La institución gestora de los seguros sociales no lleva a cabo ninguna selección de riesgo.
d) El seguro social practica la compensación de riesgos en el marco nacional; por el contrario, el seguro privado desemboca a través del juego del reaseguro, en una dispersión de riesgos en el ámbito internacional.
Generalización a los países industrializados europeos.
El sistema de seguros sociales, se extiende, con más o menos retraso, según las características socioeconómicas de cada país, desde la época de las leyes bismarkianas hasta la década de los años cuarenta de este siglo. La evolución histórica, del sistema de seguros sociales, consistió a grandes rasgos en la ampliación paulatina del ámbito de cobertura del seguro social del trabajador industrial y de servicios a todo trabajador por cuenta ajena y, más tarde, a todo trabajador, incluido el autónomo o por cuenta propia; de los económicamente débiles a personas con rentas o salarios más altos, acabándose en muchos casos por eliminar los topes salariales para el aseguramiento; y completando el cuadro de riesgos cubiertos hasta llegar a un ideal de cobertura que no difiere en mucho del actual.
En este período de desarrollo de los seguros sociales, cabe distinguir dos tendencias:
1a) Una primera es la creación de verdaderos seguros sociales. Este es el caso de Luxemburgo, Países Bajos, Rumania y Gran Bretaña. Destaca, por su atrevimiento, la política social británica.
Pese a que la Revolución Industrial se produjo en Gran Bretaña antes que en el continente, la
legitimación del sistema político parlamentario, la ausencia de un movimiento obrero
político, el sistema jurídico del Common Law basado en la propiedad privada y en el derecho
contractual, la fuerza del liberalismo económico, y la fuerte tradición mutualista,
determinaron (RITTER), entre otros factores, que la evolución de los seguros sociales sufriera
un retraso. Habrá que esperar al nacimiento del Partido Laborista (Labour Party) y a su
triunfo en las elecciones de 1905, para que los sucesivos Gobiernos liberales, desde 1906 y
1914, bajo la influencia de determinados ministros como Churchill y Lloyd George, pudieran
realizar amplios programas de reformas sociales, sobre la base del seguro obligatorio, el
Seguro Nacional:
a) El sistema de seguros sociales británico otorga un sitio a las medidas de Asistencia. La
“National Insurance Act”, de 16 de diciembre de 1911, instauró de manera simultánea el
seguro de enfermedad y de invalidez (“National Health Insurance”), pero no el de vejez,
por considerar suficiente las pensiones de vejez en favor de los indigentes (“Old Age
Pensions Act”, de 1 de agosto de 1908). En 1925 se creaba un Seguro de vejez y
fallecimiento (“Widows/Orphans and old age contributory pensions Act”).
b) El sistema inglés se caracteriza por el ser el primero en organizar la institución del Seguro
Obligatorio de Paro (“National Unemployment Act”), quizás porque en la crisis de los
años 70 el desempleo alcanzó en Inglaterra mayores proporciones que en el resto de
Europa. El seguro se aplica en un primer momento a ciertas profesiones (construcción, construcciones navales) para extenderse por una Ley de 9 de agosto de 1920 modificada
en 1921 y en 1924, a toda la población industrial.
c) La legislación inglesa no incorpora el sistema de reparación de accidentes de trabajo en el
sistema general de seguros sociales. La Ley inglesa consagró en 1897 el principio del
riesgo profesional y el de responsabilidad individual del empleador.
d) El sistema inglés preveía, frente al principio de proporcionalidad entre las cotizaciones y
las prestaciones que regía en Alemania, cotizaciones y prestaciones uniformes (flat rates),
de ahí, la importancia que adquieren las sociedades de socorro mutuos y el seguro
popular.
e) El sistema inglés se diferencia, por otra parte, del alemán en la mínima participación de
los interesados en la gestión (en Alemania el asegurado pagaba al seguro de enfermedad
2/3 partes de las cuotas; en Inglaterra las 4/9; las mujeres, 3/8), en la participación del
Estado en la financiación de los seguros sociales (en Alemania el Estado no contribuía a la
financiación del seguro de enfermedad, en Inglaterra abonaba 2/9 partes, para los
hombres, ¼ en el caso de las mujeres), y en la gestión del seguro por organizaciones
reconocidas (centrales sindicales) tratando así, de evitar la burocratización asentada en el
sistema alemán.
2ª) La otra tendencia fue la de libertad subsidiada (DURAND), que consistía en apoyar los
sistemas de seguros voluntarios que habían ido creando las organizaciones de trabajadores
(mutuas), dejando a los trabajadores la opción de asegurarse o no, pero incentivando al
asegurado, que obtenía, si se aseguraba, subvenciones del Estado. Este sistema fue
inaugurado en Italia en 1898, por Bélgica en 1900 y Francia hasta 1930.
La extensión de los seguros sociales fue, por tanto, después de la guerra de 1914, general y de
rasgos similares en todos los países europeos. No obstante, en el caso español, el desarrollo
de los seguros sociales se vería afectado por un desfase temporal correlativo al desfase del
proceso de industrialización. Así, pese a que en el año 1900, se aprueba la primera media
legislativa de Seguros Sociales –Ley de 30 de enero de Accidentes de Trabajo- hasta el año
1919 – Real Decreto- Ley de 11 de marzo, aprobatorio del Retiro Obrero Obligatorio- no se
implantaría en España el primer seguro social con el carácter de obligatorio; el segundo, el
Seguro de Maternidad, se establece diez años después, en 1929. Y, finalmente, en 1936, la
Ley de 13 de julio, aprueba las Bases para la regulación general de las enfermedades
profesionales. Sin embargo, dado el momento de su aprobación, cinco días antes de la
Guerra Civil, no tuvo desarrollo reglamentario, por lo que habrá que esperar a la instauración
del régimen político dictatorial surgido de la Guerra Civil, que siguiendo la evolución de la
época, procedería finalmente al desarrollo y expansión de los seguros sociales, al amparo de
la Declaración X del Fuero del Trabajo, del artículo 28 del Fuero de los Españoles y del
Principio IX de la Ley de Principios del Movimiento Nacional.
La extensión de los seguros sociales fuera del continente europeo: los Estados de América Latina.
Entre las dos guerras mundiales de 1914 y 1939, el Seguro Social deja de ser una institución
específicamente europea. No obstante, y contrariamente a lo que en un principio pudiera
pensarse, no es en los Estados Unidos de América ni en Canadá, dado su grado de
industrialización, donde el sistema de seguros sociales se introduce más fácilmente. Muy al
contrario, lo va a hacer en América Latina, en Africa del Sur, en Australia y en Nueva Zelanda.
La aparición de los Seguros Sociales atraviesa en América Latina por no pocas dificultades: escaso
desarrollo industrial, dispersión de la población (con excepción de algunos grandes centros),
problema en las comunicaciones (grandes distancias), dificultad de acceso a determinados
sectores de la población que habitan en zonas, en muchos casos inexploradas, etc. Será Chile
quien inaugure la política de Seguros Sociales en 1925, creando los seguros de enfermedad,
maternidad e invalidez e instituyendo un Ahorro Obligatorio para sustituir al seguro de vejez. De todas las ramas del aseguramiento social, Chile desplegó un esfuerzo particular en los problemas de la enfermedad, organizando servicios de asistencia tanto en las ciudades como en el campo.
Estas medidas no constituían sino un anuncio de la Ley de 1938 sobre medicina preventiva, por medio de la cual el Estado abría una nueva vía que conduciría a los modernos servicios médicos de salud. Perú, siguió el ejemplo de Chile, instituyendo por la Ley de 12 de agosto de 1936 un Sistema de Seguros Sociales Obligatorio. Brasil, por su parte, organizó a partir de 1933, regímenes más o menos completos de seguros sociales, esencialmente enfermedad y vejez, a favor de determinados grupos profesionales, extendiéndose, posteriormente, a favor de empleados de comercio (Decreto núm. 274, de 22 de mayo de 1934) y de empleados de la industria (Ley núm. 367, de 31 de diciembre de 1936). Con posterioridad en el tiempo, se introducirían sistemas de seguros sociales en: Venezuela (Ley de 14 de junio de 1949), México (Ley de Seguridad Social de 31 de diciembre de 1942 y 19 de enero de 1943), Paraguay (el Decreto núm. 17071, de 13 de abril de 1943, establecía el seguro de enfermedad-maternidad-invalidez-vejez, así como el de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), Bolivia (Ley de 7 de enero de 1949, establece los principios de un Régimen General de Seguros Sociales obligatorios), Colombia (Ley de 26 de diciembre de 1946 instituye por primera vez un régimen de seguros sociales), Costa Rica (Ley de 1 de noviembre de 1941, es la primera que instituye en América Central el seguro social obligatorio), etc.
LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD SOCIAL
La idea de Seguridad Social estuvo presidida por la Ley estadounidense de Seguridad Social de 14 de agosto de 1935, para encontrar su máxima expresión en El Informe Beveridge, sobre el Seguro Nacional. A partir de este Informe, serán la actitud de las legislaciones nacionales y un movimiento internacional favorable los que terminen por consolidar la política de Seguridad Social frente a los Seguros Sociales. La política de Seguridad Social no es una simple prolongación de la política de Seguros Sociales.
Las políticas de Seguridad Social están presididas por la idea de solidaridad social (cobertura
general de los riesgos en favor de toda la población) realizada a través de la redistribución de la renta nacional, es decir, constituyen un servicio público de finalidad social.
La Ley Estadounidense de Seguridad Social.
La crisis de 1929 provoca en los Estados unidos profundos cambios: crecimiento del desempleo,desórdenes en el sistema bancario, restricción de la actividad económica. La elección en 1932 del presidente Roosevelt supone la adopción de una nueva política, la del New Deal, política intervencionista en todos los órdenes, incluido el social, que trata de dar solución a la situación del país. El 14 de agosto de 1935 fue aprobada la Social Security Act, de protección deficiente, que será modificada por la Ley de 28 de agosto de 1950:
- La Ley de 1935, tenía un campo de aplicación muy reducido: los trabajadores industriales. Excluye a los trabajadores agrícolas, autónomos, domésticos, funcionarios, que serán incluidos por la Ley del 50.
- El régimen de cobertura de los Riesgos sociales, asegura una protección insuficiente otorgando prestaciones de exigua cuantía: Seguro de paro (Unemployment Insurance), y Seguro de Vejez y Supervivencia (Old-age and survivors Insurance, OASI). Se desatiende la enfermedad y la invalidez, salvo que deriven de accidente de trabajo.
- La Ley de Seguridad Social contiene disposiciones típicas de un sistema de seguro. Así, los seguros se financian por medio de tasas sobre los salarios, su nivel repartido por igual entre empleador y asalariado, y con subvenciones federales concedidas a los Estados. La ideología del Welfare State hizo incluir un sistema de Asistencia Social en favor de los ancianos, ayuda a familias con hijos a cargo y a los ciegos necesitados.
- La constitución estadounidense no incluye ni la asistencia ni la Seguridad Social como materias de competencia federal, lo que impide una legislación federal uniforme y aumenta la complejidad del Sistema.
El Informe Beveridge.
De importancia equiparable al Mensaje de Otto Von Bismarck al Reichstag el 17 de noviembre de 1881 es la presentación del Informe de William Beveridge al Gobierno Británico el 20 de noviembre de 1942, hecho público el 1 de diciembre siguiente, bajo el título de “Social Insurance and allied Services”. A este informe en materia de Seguridad Social hay que añadir un segundo informe dedicado a la política de pleno empleo apuntada por Beveridge como un instrumento esencial en el primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el título de “Full Employment in a Free Society”.
Las alternativas que el nuevo modelo inglés o beveridgeano de Seguridad Social ofrecía respecto al anterior bismarkiano, eran en principio las siguientes (ALONSO OLEA):
- Aunque la operación de seguro seguía siendo la clave en ambos modelos, el modelo inglés descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, con los que había de atenderse a la carga creciente de la asistencia sanitaria y a la protección residual prestada por la asistencia social.
- Mientras que la operación del seguro del modelo beveridgeano se montaba sobre cotizaciones uniformes para todos los asegurados y otorgaba prestaciones económicas uniformes para todos ellos, el modelo bismarkiano reposa sobre cotizaciones diferenciadas según el volumen de rentas del asegurado y, en consecuencia, otorgaba prestaciones en proporción a estas rentas. Por tanto, mientras el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el segundo garantiza un nivel de vida futura que guarda relación con el anterior al acaecimiento del riesgo.
- El modelo ingles preveía la existencia de una seguridad social voluntaria, concibiendo la obligatoria, como nivel de subsistencia.
- El sistema del modelo Beveridge manifiesta una tendencia hacia la universalización de la cobertura, de forma que abarque a toda la población con derecho protegible en virtud del simple título de ciudadano. La universalidad no es incompatible con el sistema de Bismarck, pero sí presenta mayores dificultades de implantación, al no prever subvenciones públicas masivas.
- El modelo inglés lleva implícita una tendencia hacia la unificación y homogeneidad de los riesgos objeto de cobertura; no ya de los sanitarios, cualquiera que fuera la causa (común o profesional), sino también en los económicos. La tendencia es que una única cotización cubra en unidad de acto todos los riesgos. Por el contrario en el modelo del canciller Bismarck hay una consideración aislada de cada una de las contingencias.
- El modelo Beveridge impone una administración y gestión unificada y pública del sistema, mientras que el modelo bismarkiano hace posible aunque no impone, la subsistencia de administraciones diferenciadas para cada riesgo y aún para colectivos diferenciados de cotizantes.
El sistema británico ejercería una poderosa influencia tanto en los países de la Commonwealth como en los propios ordenamientos europeos, que apegados al sistema germánico no dudan en acoger algunas de las ventajas del modelo beveridgeano. De cualquier manera conviene señalar que ningún sistema de Seguridad Sociales es hoy puramente bismarkiano o beveridgeano; ni siquiera en los países en que vieron la luz ambos modelos.
El Sistema de Nueva Zelanda
La Ley de 14 de septiembre de 1938 pone en marcha en Nueva Zelanda un Sistema de Seguridad Social enteramente nuevo, sin contacto con el resto de los sistemas extranjeros:
- El sistema neozelandés amplía su ámbito de aplicación, es más, es susceptible de aplicación a toda la población salvo los inmigrantes que no lleven residiendo en Nueva Zelanda un determinado tiempo. No se hace ninguna distinción entre profesiones.
- Los Seguros Sociales no se financian por medio de una doble cotización, patronal y obrera, sino por medio de impuestos, que posteriormente fueron modificados en la gestión del sistema fiscal.
- El Sistema neozelandés asegura una cobertura general de riesgos: la enfermedad, la vejez, la invalidez, la muerte, el paro, y la reparación de daños de guerra causados al personal civil; y bajo el concepto de emergency quedan protegidos todos aquellos riesgos que no estén expresamente recogidos por la ley.
- Se distinguen dos tipos de prestaciones: Las prestaciones de Seguro Social que no se otorgan más que a aquellos individuos cuyas rentas no excedan de un determinado límite; y las prestaciones universales, que se otorgan a todas las personas y que son, la asistencia médica, la pensión de jubilación, y la pensión de vejez (distinta y de cuantía inferior).
- Las prestaciones de Seguro Social se otorgan sin límite de duración: la de desempleo se otorga hasta que el beneficiario consigue un nuevo empleo; la de enfermedad hasta el restablecimiento del enfermo, etc.
La internacionalización de la Seguridad Social.
La internacionalización de la Seguridad Social no es un fenómeno espontáneo sino que es el resultado de la necesidad de resolver dos tipos de cuestiones:
1ª) En primer lugar, una necesidad de armonización de normas y tendencias de seguridad social dirigidas a los Estados, y que afectan a los nacionales aun cuando tengan que ver con otro país. En esa tendencia internacionalizadora se incluyen tanto convenios, recomendaciones y resoluciones de organismo internacionales (OIT, ONU), como simples declaraciones, programas, estatutos o constituciones, de vocación universal o zonal:
- La Carta Atlántica, firmada por Roosevelt y Churchill el 12 de agosto de 1941.
- La acción de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Declaración de Filadelfia (1944), y los Convenios 12 y 13 (accidente de trabajo), Convenios 24 y 25 (Seguro de enfermedad), Convenios 97 y 143 (protección de emigrantes), Convenio 102 (norma mínima), Convenio 103 (protección de la maternidad), Convenio 157 (conservación de derechos en Seguridad Social), Convenio 159 (readaptación de minusválidos). Las Recomendaciones de la OIT son también numerosas.
- La Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea general de la ONU el 10 de diciembre de 1948, y que en su artículo 22 establece que “toda persona, en cuanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.
- En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comité Interamericano para el Progreso de la Seguridad Social, que organiza en Santiago de Chile, en septiembre de 1942, la I Conferencia Interamericana de Seguridad Social. No obstante, la máxima importancia en este sentido corresponde a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, que agrupa a los países iberoamericanos y en cuyo seno nace el Código Iberoamericano de Seguridad Social (1995).
- El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea (1961), el Código Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de Seguridad Social (1972).
- El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el Tratado de Maastricht, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de Seguridad Social.
2ª) Los problemas en materia de Seguridad Social que afectan a nacionales en la medida en que se relacionan con un país extranjero, han dado lugar a una reglamentación por vía convencional de los conflictos entre las legislaciones nacionales: tratados bilaterales o multilaterales de seguridad social. De cualquier manera la negociación bilateral está presidida por los siguientes caracteres: es marginal; y sus normas están presididas por el juego concurrente de los principios de territorialidad y de igualdad de trato, principios que pueden ser restringidos por el de reciprocidad y ampliados por el de adquisición y mantenimiento de derechos (principio de exportabilidad de prestaciones).
EL MOMENTO ACTUAL: LA CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Cien años después de la puesta en marcha de la Seguridad Social, vemos como los distintos países manifiestan una gran preocupación por la viabilidad futura de los sistemas. Las causas de la crisis del Sistema están íntimamente ligadas entre sí: la evolución demográfica, la generación de empleo y la estructura del sistema de protección social, su eficacia protectora y las dificultades de su gestión.
Por lo que respecta a la primera cuestión, nos encontramos con que el análisis las tendencias demográficas más recientes revelan el creciente envejecimiento de la población, lo que conlleva un aumento considerable de número de personas en edad de jubilación. En los países de la Unión Europea, según los datos aportados por el MISSOC las pensiones constituyen el primer programa de protección social (los gastos en pensiones representan en Europa en torno al 54% de los recursos, un 13,3% del PIB). Esta tendencia comienza ya a extenderse a otras zonas geográficas, como algunos países iberoamericanos (Uruguay, Argentina) por lo que también estos países tendrán que tener en cuenta en el futuro esta cuestión.
El segundo problema, más relevante si cabe que el anterior, es la situación de empleo o, más exactamente, del crecimiento, incluso en los países industriales más avanzados, de las tasas de desempleo. Es innecesario señalar el impacto directo que sobre la Seguridad Social tiene esta cuestión. En los países de la Europa Comunitaria, la prestación por desempleo constituye el tercer programa de protección social, absorbiendo una parte importante de los recursos. Y su importancia es aún mayor, desde el punto de vista de los ingresos ya que estos están basados, en la mayoría de los sistemas, en el empleo.
Pues bien, junto el aumento de los gastos de protección social dedicado a las prestaciones que aseguran las contingencias de jubilación y de desempleo, así, como la protección de otros sectores de población que pertenecen al grupo de personas laboralmente inactivas (inválidos, minusválidos). Otros motivos que contribuyen a la tendencia reformista, con mayor o menor peso según los países, son los siguientes:
- Una situación persistente de paro acompañado de una débil tasa de crecimiento económico, que genera importantes gastos en concepto de ingresos sustitutivos e implica una reducción de las recaudaciones. En los sistemas de Seguridad Social se vienen produciendo, en los últimos diez años, fuertes desequilibrios financieros a consecuencia de la reducción de las tasas de empleo y de la participación de los asalariados en la renta nacional, lo que incide de forma creciente sobre el déficit público.
- El envejecimiento de la población que supone una carga creciente sobre los ocupados. En efecto, el envejecimiento de la población conlleva un aumento de la proporción de los recursos destinada a las personas que no contribuyen directamente a su generación.
- Los déficit presupuestarios y el alto nivel de endeudamiento, derivados en gran parte de la financiación de la protección social.
- Los flujos migratorios.
- Las tendencias ideológicas neoliberales y privatizadoras.
Esta situación conlleva, sin duda, una necesidad de cambio en los actuales sistemas de Seguridad Social que, con carácter general, se mueve en las siguientes direcciones:
- Convergencia de los dos sistemas antagónicos: el de raíz bismarkiana, concebido como un sistema de garantía de las rentas profesionales, y los que tienen sus orígenes en Beveridge, que como hemos visto, puede concebirse como el sistema de garantía de un mínimo vital.
- Reglamentaciones y condiciones más estrictas para el acceso a los dispositivos de apoyo de la renta y limitación del derecho a las prestaciones a los casos más justificados.
- Revisión al alza de las edades de jubilación, y, en determinados casos, ampliación del acceso, voluntario u obligatorio, a la jubilación anticipada.
- Reducción de la carga financiera, mediante la reforma de las reglas de cálculo que determinan la prestación media de los sistemas.
- Clarificación de las fuentes de financiación, vinculando, las pensiones contributivas a las cotizaciones sociales; y las pensiones asistenciales a los impuestos generales (redistribución de renta).
- Reducción de las cargas sociales que afectan a las empresas, especialmente los costes no salariales de la mano de obra.
- Privatización, en algunos casos, de diversos aspectos del sistema.
- Introducción de técnicas financieras de capitalización.
